Эволюция центральных представительных органов власти в России

частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвращал проект

в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию,

образуемую законодательными палатами на паритетных началах. На практике в

подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой

законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета,

законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете.

Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного совета

или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в

Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении

законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный

совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. По его

инициативе возникло лишь 6 проектов.

Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных законов ряд

высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не

абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть

большинством 2/3 голосов. Противники этой меры возразили, что она

уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение.

Одобренные законодательными палатами законы подлежали утверждению

императором. Как и в других странах, российский император утверждал

практически все одобренные палатами законопроекты, отказав в утверждении за

все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского

генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его

прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или

лишенных духовного сана в 1911 г.).

Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не

утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты,

выработанные по инициативе палат и отклоненные одной из них, могли

вноситься в ту же сессию лишь по повелению императора. Наказ

Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию отклоненные ею

законопроекты.

На практике законодательная активность Государственной думы и ее

реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В

Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительственных

законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопроекты

правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответственности

чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к

концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», подчеркнула свой отказ

работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения.

Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе

законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством,

негативно сказались партийные, фракционные споры. Лишь 2 депутатских

проекта вышло из комиссий.

За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об

отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не

обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на

помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был

внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие

депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По

свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не

восстанавливать против себя население и не давать правительству удобного

повода для конфликта, но запрашиваемую сумму сократили более чем в 3 раза

(с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным

советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но

атмосферу «штурма власти» он не уничтожил, положительным прецедентом не

стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен

Государственным советом до роспуска I Думы, после чего был признан верхней

палатой отклоненным. Другие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.

Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы

политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287

правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г.,

законопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной

реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр

внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустройством и земледелием и

министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и

промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь

активны.

Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об

ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклонила 6 (об

усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные

законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движения после внесения,

хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 проектов, одобренных Думой,

только 3 получили силу закона (об установлении контингента новобранцев и 2

проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены

Государственным советом.

Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсуждались в ее

комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего собрания и

обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.

Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло

быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законодательных

заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении

«четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских

проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем

приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия

положения о военно-полевых судах). Законопроект был отклонен

Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и

некоторые правительственные проекты.

В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие

ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законопроектов

(министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый

около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр

финансов, министр путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и

земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200

проектов, министр иностранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе

— 31, председатель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы

внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79

отклонены Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены.

Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, внесенные

еще в 1907 г.

Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже

указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены

Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в

согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены одной из

палат).

Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было

признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили

движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения,

внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выработанных по

инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разрабатывались

исключительно Думой.

В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим.

Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, однако

законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1

сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предположений, в том числе о

пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о реформе Государственного

совета, Сената, о пересмотре земского избирательного закона, о реформе

прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др.

Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.

Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191

взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239.

В Государственной Думе Российской империи законодательную инициативу

осуществляло в основном правительство. При рассмотрении взаимоотношений

законодательных палат приведенные выше цифры нуждаются в комментариях.

Основная масса правительственных законопроектов представляла собой так

называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты

называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60%

законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо

составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава

различных государственных учреждений, либо местных и очень частных проблем,

либо установления различных земских сборов и повинностей в губерниях без

земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем

проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и некоторые

могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное

отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно

контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом

пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за

введением новых налогов. Рублем учила чиновников составлять бездефицитный

бюджет.

Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди десятков

законопроектов, не одобренных Государственным советом, находилось

большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию

страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности

чиновников, об условном осуждении, о введении всеобщего начального

обучения, о введении самоуправления в различных регионах, о создании

волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных

проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был

значительно изменен Государственным советом в консервативном духе), часть

законов о введении социального страхования, а также часть законов о

введении самоуправления, улучшении его финансирования. Что касается

обсуждения обеими палатами аграрной реформы Столыпина, то бесспорным

успехом это дело не назовешь, само же крестьянство высказалось против.

Законодательная власть думской монархии не отличалась особой

эффективностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась

«гармонически законченной законодательной беспомощностью».

Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал созданию

в Государственном совете правого большинства, которое проваливало

правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законодательной пробки».

Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом

управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе

исключительных положений, о кооперативах, о подоходном налоге и др.)

застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно

сказались политические расчеты фракций, образовавших прогрессивный блок,

направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более

того, работа комиссий могла расколоть «прогрессистов».

Низкая эффективность деятельности законодательных палат объяснима. В

них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их

комплектования. При равноправии палат это чревато параличом законодательной

власти. В европейских конституциях подобная организация парламента

постепенно была изжита. Или вводился однопалатный парламент, или

ограничивались права верхней палаты и допускалось принятие законов вопреки

ее мнению.

Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две

формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее

паралича законодательной власти не было, поскольку права верхней палаты

ограничивались и она не могла длительное время блокировать законы,

одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высокой легитимностью

нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла

лишь узкий слой элиты, к тому же и назначалась монархом. Нижнюю палату

поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство,

которое в критических случаях добивалось у монарха назначения большого

числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже

угрозы такого назначения побуждали палату лордов уступать, снимать свое

вето.

В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г.

Государственная дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах

членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением

первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени

соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную

думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался...

Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается. В первую

сессию Совета (1906) ряд ораторов подчеркивал необходимость «стремиться как

можно больше быть в единении с Государственной думой». Поэтому Совет

одобрил законопроект о помощи пострадавшим от неурожая в редакции

Государственной думы и отклонил все поправки правительства. Но кадеты в

Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И не

удивительно, что либеральные проекты III и IV Дум (до начала войны) Советом

в большинстве случаев отклонялись. Однако во время первой мировой войны

ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе

платформы и тактики прогрессивного блока, а ядро его было в Думе,

большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о

неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима

исключительных положений, введении волостного земства и др.), руководство

Думы и прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования

парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского

оппозиционного большинства, в то время как обсуждение этих проектов вызвало

бы его раскол. Характерно, что либеральный проект реформы

Правительствующего Сената, направленный на установление его независимости

от министра юстиции, внесенный правительством до войны и радикально

переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным советом почти

со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства и царь

не возразил, уклонившись от жесткого давления на Государственный совет. Он

еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.

Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г.

формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государствах того

времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора

должны были публиковаться Правительствующим сенатом, как «хранителем

законов» (законы публиковало его общее собрание, а указы — первый

департамент) и без этого опубликования не вступали в силу. Сенату же

вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в

порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не

осуществлялся. Сенаторы назначались императором по предложению министра

юстиции не из числа независимых юристов, а из высших чиновников, даже не

обязанных иметь высшее образование (некоторые сенаторы его и не имели).

Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная

служба». Многие сенаторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В

блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора

департаментов, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с

работой в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном

совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как

награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу. Поэтому сенаторы считали

императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать

независимыми блюстителями законности. Возможный отказ Сената в публикации

акта императора в бюрократической элите рассматривался как «величайший

скандал». Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и

главноуправляющие.

Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юстиции и

обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновникам, подчиненным

министру юстиции). Министр юстиции и обер-прокурор фактически имели право

вето на решения Сената. Сенатская типография подчинялась обер-прокурору

первого департамента.

Несмотря на категорическое постановление статьи 74 (по приложению 1915

г., т. 1, ч. 2 свода законов) учреждения Правительствующего Сената

(«суждение о делах и решение оных производится в присутствии Сената, и

никакое дело не может быть совершено вне оного»), обер-прокурор первого

департамента имел неофициальное право публиковать бесспорные законы от

имени Сената без их рассмотрения последним.

Выше уже отмечалось, как премьер Витте публиковал важнейшие правовые

акты, не ожидая заключения Сената. Сенат публиковал любые акты, даже явно

незаконные, утвержденные императором. В 1905 — 1906 гг. он опубликовал

законы об изменении государственного строя, которые не были рассмотрены

Государственным советом, как предусматривалось законами. Затем, после

издания Основных законов, Сенат публиковал законы, принятые до этого и не

рассмотренные законодательными палатами, хотя по точному смыслу Основных

законов не имел па это права (так как рассматриваемые акты были приняты не

в соответствии с Основными законами 1906 г., а какой-либо оговорки о

публикации более ранних постановлений Основные законы не содержали).

Избирательный закон 3 июня 1907 г. был опубликован без рассмотрения

сенаторами и даже обер-прокурором, а сразу от императора был доставлен в

типографию Сената. Сенаторы задним числом молча подписали определение о

публикации этого положения. Именно в этом правовая основа для определения

событий 3 июня как государственного переворота. Противоречащие законам

указы императора также публиковались. Правительствующий Сенат тоже толковал

законы, исходя при этом часто не из юридических, а из политических

соображений. Этим продиктованы и сенатские определения по решениям Думы о

расширении некоторых ее прав. Неоднократно возникал вопрос о реформе

Сената, чтобы он стал независимым блюстителем законности, однако

соответствующий проект был одобрен законодательными палатами и утвержден

императором лишь в декабре 1916 г. Он должен был вступить в силу с 1 мая

1917 г.

Таковы важнейшие итоги думской деятельности, поддающиеся цифровому

выражению. Что касается общей оценки ее деятельности, т. е. выводы о том,

оказала ли Дума сколь-либо значительное влияние на историю России или нет,

то ответ дает десятилетняя деятельность народного представительства. Выше

давались соответствующие эмпирические обобщения и оценки лиц, фракций,

партий.

Не повторяя вышесказанного, ограничимся замечанием, что оценку

законам, реформам, учреждениям, да и лицам дает практика. Только время дает

твердость уставам государственным, как писал Н. М. Карамзин.

Со времени Великих реформ до первой мировой войны население России

удвоилось, за годы правления Николая II увеличилось на треть — со 120 до

180 млн. человек. Дума этому как могла способствовала (просвещение,

бюджет). Не Дума виновна в двух войнах, в огромном долге, выплаты по

которому в 1913 г. поглотили до трети бюджета. Ведь Дума не имела прав

контролировать внешнюю политику, займы, силовые структуры (царский двор

тратил 0,5% бюджета). Но Дума, ее ведущие фракции, стоящие за ними партии

(кадетов, октябристов, прогрессистов и пр.) повинны в том, что важнейшие

законы, затрагивающие самые насущные интересы крестьянства, так и не были

приняты и введены в жизнь. В этом плане нельзя не отметить, что

«господская» в понимании крестьян Дума почти не оказала влияния на

повседневную жизнь крестьянского мира (и это 80% населения).

Думское большинство, т. е. октябристы, прогрессисты, кадеты,

объединившиеся в прогрессивный блок, подчинили всю законотворческую

деятельность достижению своей главной стратегической задачи — свержению

монархии.

Законы, так нужные трудовому люду, застряли в согласительных

комиссиях. Монархию удалось опрокинуть, но победа коалиции оказалась

пирровой.

* * *

Общая оценка Думы не может быть однозначной.

Политическая элита, державшая в своих руках (контролировавшая) думское

оппозиционное большинство, использовала авторитет Думы (принцип народного

представительства) в своих целях борьбы за власть, за всю полноту власти,

свободную от любого вмешательства и контроля.

Своих целей элита добилась, устранив монарха и монархию. По достижению

этой стратегической цели элита (Милюковы-Керенские) утратила интерес к

Думе, отбросив ее как стоптанные башмачки. Позже нечто аналогичное

наблюдалось в отношении к другим органам народопредставительства,

народосоветия (разгон Учредилки, расстрел Верховного Совета). В этих

событиях находит яркое выражение основной порок рационалистического

(механистического) мировоззрения, идеологии, этики. «Разум» партий, элит,

личностей правит миром. Моя программа единственно верная, и, следовательно,

подлежит ликвидации все с нею несогласное.

Второй стороной, официально главной и единственной, является

законотворческая роль Думы. В этом плане Дума многое сделала вопреки

ограниченности своих прав, вопреки указанному выше негативному фактору

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9