Эволюция центральных представительных органов власти в России

контроль за закономерностью действий властей. Ни та, ни другая задача не

могут быть успешно выполняемы ею при действии «Учреждения» 20 февраля»5.

Эта оценка Конституции 20 февраля была развита в том же номере в статье

«Второе учреждение Государственной Думы», которая публиковалась в трех

номерах. Она принадлежит перу известного юриста Н.И.Лазаревского, тогда еще

приват-доцента, и поражает отточенностью, выверенностью суждений и оценок,

эрудицией талантливого молодого, многообещающего правоведа, ученика

Н.М.Коркунова. (Нельзя не отметить его трагическую судьбу. В 1921 г.

профессор Лазаревский был расстрелян вместе с поэтом Николаем Гумилевым и

другими, проходящими «по делу проф. Таганцева»). Внимание к его научному

наследству пусть послужит его светлой памяти.

«Закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы» — писал

Лазаревский. Этим положением, справедливо указывает автор, «категорично

устанавливается основное начало конституционного строя». Сомнения в том,

является ли отныне Россия конституционной монархией, уже нет. «Таким

образом, основной вопрос разрешен и разрешен правильно /.../ он был

предложен уже 17 октября». Рассмотрим полностью это утверждение, имеющее

первостепенное значение в закладывающемся на столетие споре о характере

Государственного строя «постоктябрьской» (1905 г.) России.

Достоинство статьи Лазаревского, делающее ее особо ценной для данного

исследования, заключается в тщательном последовательном проведении

сопоставления первого (6 авг.) и второго (20 февр.) Учреждений

Государственной Думы. В литературе по этой проблеме, к сожалению, сложилась

традиция ограничиваться заявлениями о том, что одна (булыгинская) Дума

проектировалась как совещательный орган, другая же (по Манифесту 17 окт. и

второму учреждению Думы) как законодательная. Далее этого общего

заключения, как правило, не шли. Раз булыгинский проект был сметен

революционным вихрем, то к чему ее анализировать. Сопоставление, сделанное

Лазаревским, позволяет определить движение правовой мысли, первоначальные

приобретения которой не утратили практической значимости.

Много грехов было у первого учреждения Думы. Кое-какие из этих грехов

устранены. Устранено правило, что заседания Думы не публичны. И в самом

деле, какова цена «гласности», под сурдинку сотворенной. Как тут не

вспомнить слова Чернышевского, что в России гласность означает отсутствие

свободы мысли и слова. И Думе по положению 20 февраля даровали право

публичности, тем поставив ее работу «под надзор общественности». Это одно

из общих начал конституционных учреждений. Тут важен был принцип.

В первом Учреждении (6 августа) было поразительное по своей

непрактичности правило об отделах Думы. Оно устранено вторым положением.

Думе дано право создавать по своему усмотрению комиссии. Практика показала,

что основной формой работы стали именно думские комиссии. Еще одно важное

изменение.

На случай разногласий между Государственным Советом и Думою было

предусмотрено создание специальной Согласительной Комиссии и устранены

имевшиеся в законе 6 августа правила, умалявшие роль Думы. Заложены основы

равноправия обеих палат. Сохранялось и важное правило, что члены Думы не

могут быть подвергнуты лишению или ограничению свободы иначе как по

распоряжению судебной власти. Возникал вопрос. Ведь Октябрьский Манифест

уже провозгласил гражданские права и личную неприкосновенность граждан.

Стоит ли еще раз запрещать внесудебные расправы? Здесь важен другой аспект

проблемы. Для депутата Думы недостаточно общих гарантий гражданских прав.

Конституционная практика других государств оправдала принцип депутатской

неприкосновенности. Без введения этого правила в практику можно было

ожидать ареста оппозиционных депутатов. Как показал дальнейший ход событий,

это предостережение не оказалось излишним.

Спорным являлось правило о запрещении представлять в Думу письменные

заявления, просьбы, петиции, посылать и принимать депутации (ст. 197). Это

вопрос не только ограждения спокойствия, предотвращения давления извне на

депутатов, но и вопрос о взаимосвязи, контакте народных избранников с их

избирателями.

Второе учреждение Думы уточнило и права ее председателя. По первичным

проектам он был лицом, назначаемым Государем, так сказать, «оком

государевым». При новой, более демократической процедуре, председатель

избирался тайным голосованием и соответственно был выразителем воли не

только большинства, его избравшего, но и защитником прав Думы в целом, ее

представителем перед общественными и государственными учреждениями, и, что

особенно важно — перед Императором. Однако в Думе он был первым среди

равных. Это подчеркивало правило, гласившее, что при разделении голосов на

равные половины — голос председателя давал перевес только при повторной

баллотировке.

Особое значение имели новации второго «Учреждения» по вопросу о

контроле Думы над администрацией. Право на запрос имела лишь солидарная в

этом требовании группа в 30 депутатов, а чтобы этот запрос адресовать,

направить министру, нужно было решение большинства Думы; не отдельный

депутат, и даже не группа (фракция) депутатов, а Дума как целое, волею ее

большинства обретала право запроса к министру.

Анализируя проблему ответственности министерств, Лазаревский высветил

значение ряда процедурных вопросов. Коротко остановимся на этом.

«Можно допускать,— отмечал он,— что в самодержавном государстве

политическая ответственность министров возможна только перед государем. Он

один является судьею целесообразности действий министров. Но существо и

неограниченной монархии не требует, чтобы уголовные преступления,

совершенные или пропущенные министрами, всегда оставались безнаказанными».

«Безответственность» министров вызвала столь бурный и единодушный

протест печати, и не только оппозиционной, что Манифест 17 октября уже

возложил на правительство «исполнение непреклонной Нашей воли /.../ чтобы

выборным от народа обеспечена была возможность действительного надзора за

закономерностью действий поставленных от Нас властей».

В Учреждении Госдумы от 20 февраля 1906 г. появляются слова:

«Обращаться к министрам с запросами».

Что же сделало правительство во исполнение этой ясно выраженной воли и

правды монаршей? Чем обеспечено это право надзора действительного.

Если внимательно прочесть соответствующие статьи нового учреждения

(33, 40, 41, 58, 59, 60), то увидим тесные рамки думских прав.

И новое Учреждение Думы как и прежнее исходило из того, что Дума по

поводу «разъяснений министров» по своим запросам никаких постановлений, тем

паче осуждений в роде требования отставки, принимать не может. Тут все по-

старому. Все те стеснения для Думы, которые были изобретены в первом

Учреждении ее, остались и после, во втором. Новое только в том, какое

дальнейшее движение (по инстанциям) получает Постановление Думы, не

признавшей возможным удовлетвориться объяснениями (отказом) министра по

запросу. По первому положению это решение Думы, как указывалось,

направлялось в Государственный Совет. По положению 20 февраля это решение

представляется на Высочайшее решение Председателем Госсовета (ст. 60).

Именно Совета, а не Думы, как логично можно бы полагать. Ведь согласно

Учреждению Думы именно ее Председатель представляет ее во вне, перед

Престолом прежде всего. Думе было всё же дано право просить (не требовать)

царя об увольнении министра, нарушавшего, по мнению депутатов, закон. Но ни

одного раза этим правом Дума не воспользовалась. Просить Дума не желала.

Согласно Учреждению Думы, ее председатель всеподданнейше повергает на

Высочайшее благовоззрение отчет о занятиях Думы. Но из этого правила

сделано исключение в угоду власти. Смысл этого исключения в различии

статуса председателей двух палат. Если председатель Думы избирается

последней (ст. 9), то председатель Госсовета назначается Государем и притом

обязательно из членов «по назначению», т.е. из среды эксминистров и прочих

представителей высших звеньев бюрократии и придворных чинов, осевших в

Совете. Разумеется такой председатель защитит своего, «не выдаст Ивашку

головой». Надо иметь в виду, что в высших эшелонах управления было много

лиц, связанных узами давней дружбы, спаянных узами университетского,

лицейского братства, полкового товарищества, соединенных родством,

общностью служебных интересов. К примеру, Родзянко — председатель двух Дум,

был в близком родстве с князьями Голицыными, Юсуповыми, и через последних —

с Императорской фамилией. Столыпин был в близком родстве с графами

Толстыми, через них с князьями Волконскими, Гончаровыми... Боярский род

Пушкиных имел общего предка с Романовыми, и многими аристократическими

родами. Эти родственные, житейские связи тоже сыграли свою роль в создании

особых гарантий, защитных барьеров высшей бюрократии, сановников, от

покушений на честь и достоинство со стороны «народных избранников». Цезарь

выше ученых голов.

Лазаревский Н.И. был совершенно прав, заявляя, что для всей нашей

государственной жизни при засилии, всевластии Угрюм Бурчеевых «практическая

значимость народного представительства заключается не только в том участии,

которое оно будет принимать в законодательстве, а прежде всего в том, что

народное представительство является единственной силой, на деле могущей

уничтожить всевластие администрации и понудить ее к исполнению законов».

Ограничения, так и хочется сказать «уздечка», наложенные на Думу, и акты 20

февраля фактически не позволяли Думе выполнять эту свою функцию надзора за

администрацией.

Какова же цена законотворчества Думы, если она бессильна в

предотвращении нарушения законов, и какова цена ее решений, если их можно

высшим должностным лицам нарушать, не страшась последствий. Словом,

проблема «ответственности министерства» — это нечто большее, чем

парламентские принципы формирования правительства, запросы. Это — основа

правопорядка, законности, правового строя.

Если высшие должностные лица могут быть свободными от ответственности

за должностные преступления, за попрание закона, то что же требовать от

простого обывателя? Примером уважения законов является отношение к ним

главы государства, монарха, его Императорского кабинета, двора его,

министров. И рыба гниет с головы. Недаром возник принцип: «плох закон, но

он закон». Без уважения к существующим законам, правовым нормам, актам

нельзя их совершенствовать. Была разработана система сдержек Думы, но не

было таковой в отношении «исторической власти», оставшейся авторитарной.

Ахиллесовой пятой конституции 20 февраля было отсутствие законом

освещенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов, сурового

наказания должностных лиц за их нарушения. И дело тут не только в

ответственности министров, но в общем принципе содержания и обеспечения

законности. Однако и с законодательными правами во втором Учреждении о

Государственной Думе положение было не лучше, чем в сфере ответственности.

Этот документ не создал механизма, обеспечивающего эффективный процесс

законотворчества. Установленный механизм за десятилетие не был изменен,

часто работал вхолостую, пробуксовывал, ломался, ремонтировался, что

отражалось на конечной продукции. Изначально в проекте «Конституции» были

допущены погрешности, перекосы, одних деталей вообще не оказалось, другие

были с брачком. Положение 20 февраля 1906 г. декларировало, что ни один

проект закона не получает дальнейшего движения, не восходит через Госсовет

к Императору на утверждение, если он отвергнут Думой. Но сразу же встает

вопрос, что понималось под законом авторами Манифеста от 20 февраля, и как

это понимание могло отразиться на деятельности Думы. Это важно отметить,

ибо в практике дооктябрьского периода имело место отождествление закона со

всеми актами (указами, рескриптами и прочими волеизъявлениями) Верховной

власти.

Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше

утвержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специальная

статья 53 Основных Законов перечисляла те акты, которые приобретали силу

закона по утверждении Императором. «Законы издаются в виде уложений,

уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов,

мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего

утверждения».

Новации второго учреждения Госдумы как-то могли способствовать

укреплению законности, прекращению практики размывания самого понятия

закон, его произвольного отождествления с административными распоряжениями,

решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты:

и те, что проходили к престолу через Госсовет, и те, что шли к царю иными

(часто «кривыми») путями, отныне, после конституции 20 февраля, должны были

проходить непременно через Думу и получать ее одобрение.

Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думская,

весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось

различать Законы, утвержденные Государем после одобрения их Думой и

Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные

Высочайшей властью.

Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с

представительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными

законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а практика показала

иное. Размывание законов продолжалось и после Конституции 20 февраля.

Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н.М.Коркунова) связано с

отсутствием действительной гарантии верховенства закона над подзаконными

(незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).

Как показала российская практика, глава государства не всегда может

быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не

смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была

лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую

«конституцию» в полную зависимость от воли Верховной власти. В актах 20

февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных

Законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами

(актами, утвержденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности

министров, ни думского, ни судебного контроля («надзора») над законностью

актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные принципы, начала

были декларированы, но конституция осталась только на словах и сохранение

титула императора «самодержавный» соответствовало фактическому положению.

Верховная власть сохраняла (и по закону) полную возможность нарушать даже и

те принципы, которые ею же были провозглашены.

Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с

обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если «вето» Думы, ее

право на отклонение закона, это предохранитель от законов неправедных,

направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на

законодательную инициативу создает возможность улучшать законы,

совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не

предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект

законотворчества.

Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки

законопроектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь

бесправной говорильни о желательности или нежелательности правовых актов.

Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициативы, а

лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта

желательность была весьма относительной, ибо первое Учреждение гласило,

что министр дает делу ход, «если разделяет соображения Госдумы о

желательности отмены или изменения закона» (ст. 56). Ну а если не

разделяет?..

Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись 30 депутатов,

подготовили проект Закона, уговорили большинство Думы их поддержать,

вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряющую и сам проект

закона, а министр эти «соображения о желательности» не принял и вся работа

ушла в архив8. Только в случае министерского одобрения «соображений о

желательности» он, министр, давал «делу движение в законодательном

порядке» (ст. 56), т.е. вносил бы этот проект, из Думы полученный, на

рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная

процедура, но закон есть закон, солидарность министра с мнением

большинства Думы (ее решением) открывала думской инициативе реальную

возможность провести закон через министерство. Госсовет к Верховной

власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая

процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу

закона по утверждении главой государства.

Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное

право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг назад. Этот

юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению,

даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке,

принятию и дальнейшему восхождению в Верховной власти. От всей уже

проделанной работы остается лишь «соображение о желательности», своего рода

импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона с чистого листа

возлагается на министра, одобрившего «желательность» соответствующего

законодательного предположения Думы: «соответствующий проект вырабатывается

подлежащим министром» (ст. 57). Проект закона готовит министр, его аппарат,

его эксперты, а Думе остается выразить затем согласие. Конечно, при

подготовке министерского проекта референты министра могут использовать

среди других материалов и думский проект, но могут и не посчитаться с

депутатскими разработками. Вольному - воля, но депутатам воли в этом деле

не предоставлено. В той же статье 57 второго Учреждения Думы говорится, что

в случае отказа министра от думского законодательного предположения Дума

получает право создавать комиссию и готовить свой проект закона. Вроде бы

Думе открывают путь — пробуй, твори. Но только «вроде бы». Это мираж, а не

живительный источник. Ведь министр, беря в свои руки подготовку закона,

может придать своему проекту даже антидумскую направленность, или просто

растянуть, отложить подготовку проекта до «греческих календ». А Дума и в

этом случае лишена реальной возможности воздействовать на министра. Во

всяком случае Учреждение таких прав для Думы не предусматривало.

Резюмируя сопоставление двух Учреждений можно сказать, что второе

лишало Думу права на законодательную инициативу даже в тех весьма скромных

размерах, кои нарезались Думе по первому Учреждению (Булыгинскому).

Видные юристы еще весной 1906 г. указывали, что пока Дума не получит

вполне реально поставленного права законодательной инициативы, реформ не

будет. К сожалению, это опасение оправдалось.

Но и вышеперечисленные урезанные права Думы в области законодательства

были еще более умалены полным изъятием из этой инициативы Основных Законов,

почин на изменение которых всецело был оставлен за монархом. Это было

сделано в целях сохранения верховных прав державного вождя от покушений со

стороны весьма ненадежных избранников от земли русской. Творцы конституции

20 февраля исходили из того, чтобы выработать механизм сочетания

авторитарных и народопредставительных принципов, обеспечить историческую

преемственность власти и, на этой основе традиционности, совершенствовать

государственную систему. Но па практике такого сочетания не получилось.

Политический компромисс между сторонниками и противниками конституционной

монархии не состоялся.

Еще до созыва Думы 1906 г. политические враги монархии заявляли о

недостаточности конституции 20 февраля: «недостатки этих законов столь

несомненны, столь очевидны, что коренной пересмотр этих законов есть только

вопрос времени»10. Так вещало прокадетское «Право». Приговор вынесли в 1906

году, исполнили через десятилетие. 10 лет в камере смертников — так можно

назвать «самодержавие с Думой», думскую монархию. Погибли и жертвы, и

безжалостные судьи — и Дума, и монархия.

5.3 I Гос.Дума

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 апреля по 8

июля 1906 г.

Самой большой фракцией Государственной думы первого созыва была

кадетская.

Правые члены (черносотенцы и октябристы) составляли ничтожное

меньшинство, равное примерно 9% (44 члена).

Председателем I Государственной думы был выбран адвокат и бывший

проректор Московского университета кадет С. А. Муромцев; кадетским был весь

состав президиума.

Основным вопросом I Думы был аграрный вопрос.

Дума рассмотрела и ряд других вопросов и проектов, имевших весьма

актуальное значение (об отмене смертной казни, о гражданском равноправии,

об ассигновании сверхсметных кредитов на продовольственную помощь

голодающим и т. д.). Но правительство не желало считаться с мнением Думы.

Председатель Совета Министров П. Л. Горемыкин отверг аграрные думские

проекты, считая, что их утверждение «безусловно недопустимо», а реакционное

большинство Государственного совета похоронило утвержденный Думой

законопроект об отмене смертной казни. Правительство стремилось занять Думу

рассмотрением мелких законопроектов, получивших впоследствии наименование

«думской вермишели».

Недовольное составом и характером деятельности Государственной думы

первого созыва, правительство подготовило ее разгон. 9 июля был обнародован

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9