Государственная служба и эффективность государственной жизнедеятельности в Российской Федерации

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы

означает, что в государственных органах не образуются структуры

политических партий и движений, государственные служащие не могут при

исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями

политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных

объединений. Т.е. государственные служащие должны быть политически и

религиозно беспристрастными для надлежащего выполнения своих задач и

функций.

12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означает

относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при

стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качественного

функционирования государственных органов.

3 Классификация (виды) государственной службы

Виды государственной службы различаются в зависимости от полномочий,

компетенций, предметов ведения и функций соответствующих государственных

органов. В соответствии с государственными органами, осуществляющими

государственное управление, государственная служба Российской Федерации,

например, подразделяется на президентскую, включающую, естественно, прежде

всего самого президента, Администрацию президента, в том числе аппараты

Совета Безопасности, представителей президента в семи федеральных округах,

Управление делами президента; парламентскую с аппаратами палат Федерального

Собрания РФ – Совета Федерации и Государственной Думы и аппаратами

законодательных собраний субъектов Федерации; правительственную, включающую

аппарат правительства и аппараты правительств субъектов Федерации, а также

исполнительную, являющуюся частью правительственной и включающую

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти

субъектов Федерации, регулирующие различные сферы жизни общества:

социальную (Минкультуры, Минтруда, Минобразования, Госкомспорт России и

др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономразвития, Госкомимущество,

Минфин России и др.), производственную и иную инфраструктуру (Минтранс,

Госкомсвязи, Минтопэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и

строительной политике, Комитет по машиностроению, Федеральная служба по

телевидению и радиовещанию России и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз,

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству) и т.д.

По принципу разделения власти различается государственная служба

представительной власти, называемая парламентской; исполнительной власти,

называемая правительственной и судебной службой. По выполняемым функциям

можно говорить о гражданской государственной службе, осуществляемой

органами законодательной, исполнительной и судебной власти; военной,

специализированной государственной службе, выполняемой в так называемых

административных органах: дипломатических, налоговых, правозащитных,

финансово-кредитных, таможенных, избирательных и др.

Должностные лица, как правило, подразделяются на руководителей

конкретных государственных органов, исполнителей конкретных функций и

специальных уполномоченных представителей власти. Персонал включает также

категорию обслуживающих работников, выполняющих вспомогательные материально-

технические и иные действия по обеспечению исполнения государственных

должностей, обслуживанию информационных процессов и другой деятельности

государственных органов. По мнению некоторых исследователей, их работа

носит скорее инженерно-технический, производственный, социально-

обслуживающий, нежели собственно управленческий характер. Центральный

элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие

государственные должности и обозначаемые понятием «кадры государственного

управления». Персонал государственного управления классифицируется по

различным критериям: по административно-правовым – представители власти,

должностные лица, технические исполнители; по функциональным руководители,

специалисты, технические исполнители.

Законодательное регулирование государственной службы

Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в

советский период специального законодательства о государственной службе не

было, а правовое положение работников государственного аппарата не

отличалось от правового положения служащих других государственных и

общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих

определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению

государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”,

когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О

государственной службе”. Появились ряд научных статей, посвященных этой

теме, активно обсуждались концепции нового закона и изучалась

государственная служба как таковая, хотя законодательная база этого

института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс

формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным

аспектам государственной службы.

И в этой связи нужно учитывать, что без установления четких, строго

определенных принципов и норм организации, функционирования всей системы

государственной службы, без законодательного обеспечения защиты прав и

интересов индивидуальных государственных служащих невозможно нормальное,

эффективное функционирование данного важнейшего звена системы

государственного управления. Большое значение имеет четкое и ясное

формулирование конституционно-правового поля, в котором обозначены права и

обязанности как самого государства, так и государственных служащих.

Государственная служба в плане нормативно-правового регулирования

опирается на соответствующие нормы международного, конституционного,

гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и

других отраслей права, сформулированные прежде всего в принятой в 1978 г.

международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах

определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о

процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих

же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной

службы Российской Федерации», другие федеральные законы Российской

Федерации, касающиеся государственной службы[6], и прежде всего основные

начала организации и функционирования аппарата органов государственной

власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции

Российской Федерации.

Конституция играет принципиально важную роль в правовом регулировании

государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие

государственные должности Российской Федерации относятся к категории «А» и

в чем заключаются их отличия о других государственных должностей

(категории «Б» и «В»). В ней определена также компетенция Президента,

Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и

освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и

некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих

кадров государственных органов.

На сегодняшний день, к огромному сожалению, еще нет ясности в

государственной службе как государственно-правового явления. Из-за этого

каждому присуще субъективное понимание. Например, заведующий кафедрой

государственной службы и кадровой политики Российской академии

государственной службы при Президенте Российской Федерации, социолог

говорит[7]: «для нынешнего состояния государственной службы характерны:

- заторможенность процесса развития правовой базы;

- неэффективность системы управления, прежде всего Советом по вопросам

государственной службы при Президенте Российской Федерации:

- концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об

основах государственной службы Российской Федерации»;

- правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего

нормотворчества субъектов Российской Федерации;

- не разработанность государственной кадровой политики и, как результат,

отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых

технологий, стабильности кадрового состава, его социальной

защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и

правового нигилизма;

- весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное

использование информационных технологий в управлении государственной

службой Российской Федерации».

Принимая во внимание все вышеизложенное, следует подчеркнуть, что

законодатель понимает проблему, которая стоит перед ним, и в скором будущем

уже ожидается разработка новой современной законодательной базы для

государственной службы с учетом предыдущего опыта.

В конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по

поручению Президента и Правительства Российской Федерации начало

разрабатывать предложения по Концепции реформирования государственной

службы. Распоряжением Администрации Президента РФ была сформирована

межведомственная комиссия, которую возглавил Д.А. Медведев, первый

заместитель руководителя Администрации Президента РФ, и в которую вошли

заместители федеральных министров, представители Федерального собрания,

Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных

ведомств и ведущих научных учреждений.

Три подгруппы разрабатывали вопросы реформирования гражданской,

военной служб и службы в правоохранительных органах. Единый текст Концепции

обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция

реформирования системы государственной службы Российской Федерации была

утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер.

По этому поводу издан Указ Президента Российской Федерации о

федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской

Федерации» (2003-2005 годы)[8], где главными направлениями реформирования

государственной службы Российской Федерации являются:

- создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования

государственной службы Российской Федерации;

- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере

государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава

государственных служащих;

- выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих,

финансово-экономического и материально-технического обеспечения

государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию

в системе государственной службы современных информационных технологий;

- внедрение программ подготовки кадров для государственной службы

Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих,

а также формирование системы управления государственной службой Российской

Федерации.

II. Эффективность государственной жизнедеятельности

Что такое государственное управление?

Управление представляет собой целеполагающее

(сознательное, направляющее, продуманное), организующее и регулирующее

воздействие людей на собственную общественную, коллективную, групповую

жизнедеятельность как непосредственно (в формах самоуправления), так и

через специально созданные структуры (государство, партии,

общественные объединения и др.).

Государственное управление – это практическое, организующее и

регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность

людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Государственный орган - единичная структура власти, созданная

государством для осуществления закрепленных за ней государственных

целей и функций.

Система государственного управления – это исторический феномен,

возникший с появлением национального государства и современной

политической системы. Само понятие «системы государственного

управления» в современном его толковании возникло лишь в конце Х1Х –

ХХ вв., т.е. в период когда разделение государства и гражданского

общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей стали

свершившимся фактом.

Государственное управление имеет целый ряд аспектов: общественно-

политический, определяющий общие закономерности и важнейшие идейно-

политические параметры системы государственного управления;

организационно-структурный, отражающий характеристики и особенности

организационной структуры государственного управления; структурно-

функциональный, составляющий механизм реализации функции управления;

формы, методы и процессы государственно-управленческой деятельности.

При чем управление человеческими ресурсами требует более точного

знания их качественного содержания и постоянного влияния на

формирование предпосылок надежности и эффективности этих ресурсов.

Социальное управление несет ответственность за разработку современного

общественного идеала, т.е. совокупности принципов и ценностей, дающих

каждому члену общества возможность самовыражения.

По мере разграничения политической, социальной и экономической

сфер происходило вертикальное и горизонтальное разделение труда между

различными звеньями государственного аппарата. Современное государство

теснейшим образом связано с теории организации, нацеленной на

осуществление определенной общественно-полезной функции. Для успешного

выполнения цели организации создается структура управления. Не

случайно само государство иногда называют политической

самоорганизацией того или иного сообщества людей на определенной

территории. В этом контексте само государство можно было бы назвать

формой организации для управления социальными и экономическими

процессами в пределах данной страны.

Основополагающими в теории государственного управления являются

понятия «организация управления», «государственное администрирование»,

«административно-государственное управление», «государственные

служащие» и др.

Из множества видов управления наибольшей сложностью

характеризуется социальное управление, или управление материальными,

культурными, научными и иными ресурсами общества. Высшие органы

государственной власти в лице главы государства и его аппарата,

правительства, парламента и судебных органов и их аппараты в

совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты

которой связаны между собой сложными функциоанльными отношениями.[9]

Они принимают решения общенационального значения, обязательные для

исполнения как всеми без исключения звеньями государственного

аппарата, так и гражданами.[10]

В соответствии со ст.10 Конституции государственная власть

осуществляется на основе ее разделения на законодательную,

исполнительную и судебную.

Исполнительная власть представляет собой относительно

самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской

Федерации, тесно взаимодействующую с другими ветвями. Она

самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее

функции связаны с практической реализацией законов в

общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть

государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий

приходится на долю законодательной и судебной власти.

Отличительным признаком исполнительной власти является то, что

она реализуется в отношении к различным (коллективным или

индивидуальным) элементам государственно-организованного общества,

т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической

государственной функции правоприменительного характера. Исполнительная

власть, являясь ветвью государственной власти, не может

отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий

вид такой деятельности – не сама власть, а лишь форма ее практической

реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна

исполнительной деятельности.

Государственное управление или практическая реализация

исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая

деятельность. Соответственно в административно-правовом аспекте она

проявляется как нормативное регулирование, осуществляемая полномочными

субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах

деятельности.

Система государственного управления включает деятельность

государства в целом и охватывает самый широкий спектр функций – от

обеспечения национального суверенитета и национальных интересов до

поддержания экономических, социальных, политических и правовых

условий развития экономики. Иначе говоря, это политическое управление

делами всего общества.

Под политическим управлением имеется в виду разработка и

принятие высшим руководством страны долгосрочных и стратегических

решений, определяющих основные направления и приоритеты социально-

экономического и политического развития страны и создания условий для

их реализации. Государство призвано обеспечивать функционирование и

развитие основных сфер жизни людей, создавать и поддерживать

инфраструктуру, на которой базируется вся жизнедеятельность общества в

том числе и экономической системы.

В демократическом государстве субъектами политического

управления являются высшие органы государственной власти и должностные

лица, прежде всего президент или премьер-министр (в зависимости от

политического режима) и парламент, как правило, избираемые в ходе

всеобщих и тайных выборов, а также отчасти правительство страны,

берущее на себя ответственность за политическую стратегию страны.

Определяя государственное управление, следует привести перечень

его признаков, что позволит рассматривать его как организующую,

исполнительно-распорядительную деятельность органов государства,

осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в

последовательном практическом выполнении функций государства.

Управление вообще можно характеризовать как способ упорядочивающего,

целенаправленного воздействия на социальные и экономические процессы,

будь то внутри фирмы, общественной организации, учебного заведения,

системы образования, сферы здравоохранения и т.д. Цель управления –

оптимальная организация деятельности управляемого объекта путем

планирования, организации, регулирования и контролирования. Как

справедливо отмечал французский экономист А. Файоль, «управлять, -

значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и

контролировать, предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать

программу действия; организовать, то есть строить двойной –

материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то

есть заставлять персонал работать надлежащим образом; координировать,

то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все

усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все

совершалось согласно установленным правилам и отданным

распоряжениям».[11]

Управление предполагает субъекта и объекта управления,

управляющих и управляемых. Его сущность во многом проявляется в

характере взаимоотношении между субъектом и объектом. Именно от

характера управляемых сфер общественной жизни в значительной степени

зависят организационные структуры субъекта, его конкретные функции,

характер и направленность этих функций, его взаимоотношения с другими

субъектами управляемой системы. Когда говорят о субъекте управления,

имеют в виду, что государство обладает специально созданным аппаратом,

включающим систему органов, учреждений и организаций, которые призваны

осуществлять реализацию широкого комплекса функций по управлению

важнейшими сферами общественной жизни и отношений государства с

остальным миром. Иначе говоря, в качестве субъекта управления

выступают те или иные государственные органы, институты, организации,

представляющие их или само государство в целом.

Под объектом управления понимается то, на что направлено

управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта

государственного управления в литературе трактуется по–разному.

Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с

которой под объектом государственного управления понимаются

общественные отношения.

Состояние и свойства системы управления зависят от свойств ее

элементов, от характеров их взаимодействия как по вертикали, так и по

горизонтали. Здесь на первом месте стоит характер взаимосвязи

государства и конкретных субъектов государственного управления с

управляемыми объектами, или конкретными сферами общества. Процесс

управления считается состоявшимся при передаче команды со стороны

субъекта и ее принятии объектом. В противном случае процесс управления

считается не состоявшимся.

Взаимосвязь государственной службы и государственного управления

Для чего, собственно говоря, нужна государственная служба, зачем и

почему вокруг нее столько споров и дискуссий, разных мнений и интересов и

что должна принести практике проводимая работа по совершенствованию

(модернизации) государственной службы? Ответ на этот вопрос и на другие

непосредственно связанные с ним вопросы является самым насущным и наиболее

сложным. Чтобы попытаться приблизиться к нему, необходимо найти то, что

взаимодействует с проблемой вопроса. Чем и является государственное

управление. Государственная служба взаимосвязана с ним и, следовательно,

только через влияние на него может проявлять себя, реализоваться,

анализироваться и оцениваться. Имеется в виду управление, в котором

повседневно выражается созидательный, конструктивный, развивающий общество

потенциал государства.

Государство нуждается в очень высоком по уровню и качеству управлении.

Поэтому любые практические вопросы государственной службы приобретают свой

истинный смысл лишь в отношении с государственным управлением и под углом

его обеспечения.

В целом состояние государственной службы РФ на данный момент

характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и

противоречий, обусловленных становлением государственности РФ и

возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием

Страницы: 1, 2, 3