Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в

Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой

собственный, "идеологически выверенный", проект.

Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем

его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как

ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по

поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с

главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом"

подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов

специальных отделов, задачей которых была организация коммунального

хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции

главков ВСНХ и частично

отраслевых наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением

СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.) и "Положение о

местных финансах" (1926 г.), сформировавших достаточно независимую

хозяйственно-организационную власть на местах.

Наиболее фундаментальными работами в области муниципального хозяйства

в этот период были труды Л. А. Велихова "Опыт муниципальной программы

"(1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (1928 г.), и сегодня вызывающие

живейший интерес специалистов.

В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на

централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и

ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата,

научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который

вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию)

местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые

исчезают бесследно...

Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента

общенародного управления государством формально была положена в основу

социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в

создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и

их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще,

для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных

форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в

государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской

власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже

в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной

власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и

заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.

Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их

декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как

объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим

центральные органы.

В одной из многочисленных монографий советского периода (С.Л.Ронин

"Первая советская Конституция", 1948 г.) отмечалось, что свое специфическое

проявление это обстоятельство находило в образовании различного рода

самочинных областных (губернских, а иногда даже уездных и волостных)

административно-территориальных объединений, носивших громкое наименование

"республик" и возглавлявшихся собственными "совнаркомами".

Некоторое представление о пестроте, многообразии форм строительства

Советов на местах может дать нижеследующая характеристика этого явления,

приведенная на страницах одного из номеров "Известий ВЦИК" за март 1918г.

"Губернская власть, - указывалось в газете, - организована в разных

губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют "Советы народных комиссаров"

- по образцу центральной власти. В других существуют губернские Советы...,

каждый уезд идет в свою очередь своим путем". "Естественно, - отмечала

газета далее, - что при такой постановке дела организации в своих действиях

часто противоречат друг другу, и в результате получается двоевластие и

страшная путаница и неразбериха..."[22]

§5. ДОЛГОЕ ВОЗВРАЩЕНИЕ

Н

ачиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки,

демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой

т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в

Российской Федерации, становление и развитие системы местного

самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется

целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в

трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность

руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты

хозяйствования.

12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли

совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной

отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и

самофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10

февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В

марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР

отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является

"повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления

народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю."

Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль

непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения

соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов,

не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и

духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной

территории.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного

самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще

"советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным

шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная

основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило

начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более

прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах

местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для

решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов

местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе

выступают местные Советы, органы территориального общественного

самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные

референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось

сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов.

Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя

из интересов населения и особенностей административно-территориальных

единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных

Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней

вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные

полномочия в области социального и экономического развития территории с

учетом местных демографических, экономических условий и национальных

особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях

наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было

право объединяться в ассоциации.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно

последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной

правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление

"Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в

связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и

местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят

Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР

в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и

местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое

законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло

характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями,

кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные

ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить

ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей

территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании

коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали

нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в

1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и

противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две

тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и

необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах

и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства

своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10

октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов

народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько

расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически

восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных

органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г.

Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и

дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления".

Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР",

менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное

состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести

большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без

дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать

систему органов местного самоуправления. Это уже была другая,

противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и

она могла быть вполне работоспособной.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким

образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути,

действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных

концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в

РСФСР", действовали законодательные акты в области административно-

территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие

права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О

краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной)

администрации" практически сдублировал круг полномочий и компетенцию

Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного

самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе

"Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию

внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов

государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной

области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-

Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом.

Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми

органами власти.

Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и

местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении"

сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей

стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-

экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели

понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой

защиты местного самоуправления.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась

конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия

новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база

сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12

декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного

самоуправления и признало объективную необходимость его существования и

правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Часть II. Современное правовое регулирование

§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ

Н

овая Конституция России определила местное самоуправление как одну из

самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая

экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным

образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного

самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении

вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых

населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав

местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные

принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции

России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской

Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).

Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и

действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в

рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной

частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных

сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его

гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти,

так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические,

юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления

должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием

муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии

включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации

статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов

местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают

подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных

рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного

самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в

соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой

в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что

Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов

государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное

самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и

абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается

противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства

власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и

неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах

полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом

государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет

никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности.

Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный

контроль за реализацией переданных государственных полномочий,

предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации,

прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц

местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно,

пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и

объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой

правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной

целостности России как федерации возникает объективная необходимость

выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной

власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются

экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к

"расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная

власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией

определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору

федеративному государству в решении вопросов, представляющих

общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех

структур власти.

Минуло три года со времени принятия новой Конституции России.

Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в

Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном

законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их

законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы

государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и

народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе

1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации".

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в

Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того

же года была создана объединенная рабочая группа из представителей

Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации,

министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций,

которая продолжила работу над проектом. На заседании Правительства

Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось: "...Этот закон является

одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой

реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как от него зависит в

значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне.

На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только вопрос об

эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической

стабильности в стране...".

22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект

закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную

Думу.

Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета

под руководством заместителя председателя Комитета И.В. Муравьева на

рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным

названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один

проект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной

роли он не сыграл.

15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения

Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы

депутатов под руководством И.В. Муравьева.

Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты

прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при

рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской

Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти

к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом

Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая

работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете)

были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона,

поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства,

федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания,

органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и

должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных

институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке

проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и

предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов

законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый

Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом

первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной

Думы и субъектов Российской Федерации.

Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу

поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской,

Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской,

Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости

скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих

принципов организации местного самоуправления.

Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием принимала

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в

редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на

внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето"

Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10